2020年12月，国务院常务会议部署了促进人身保险扩面提质稳健发展的措施，要求加快发展商业健康保险，将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设。到年底中央经济工作会议又提出，要规范发展第三支柱养老保险。

展望“十四五”，第三支柱养老保险迎来大发展机遇，下面主要探讨两个问题，一是第三支柱养老保险的重要性为何在当前如此突出，第二，对规范发展第三支柱养老保险的建议。

第一，为什么恰恰在这个时点突出地提出发展第三支柱养老保险。去年社保基金收入大幅下降、支出小幅增长，第一支柱养老保险的发展现在面临困境。在人口老龄化的背景下，本应该提高基本养老保险的缴费率，但是，2019年以来反而降低了基本养老保险的缴费率，费率由“20+8”（企业交20%，个人交8%）减为“16+8”，加重了某些省份基本养老保险的缺口状况和中央财政负担。

对上述困境可作如下解释。从实体经济角度看，养老金增长的物质源泉取决于两个要素：劳动人口的增长和劳动生产率的提高。我国劳动人口增长率的下降趋势已难以逆转，养老保险制度的可持续性取决于能否促进劳动生产率的提高。

对于采用现收现付制的第一支柱基本养老保险，养老金缴费额与退休金领取额缺乏必然联系，企业和员工视之为准税收性质，对于劳动生产率具有一定程度的抑制作用，另外，通过促进提前退休，“便携性差”阻碍劳动力流动，造成了劳动力市场扭曲，现收现付制上述缺点在“人口红利期”尚不突出，但随着后人口红利时代的到来，劳动人口增长率下降，问题就会变得突出。面临当前和以后相当长时期存在的基本养老保险的缺口状况，即使增加基本养老保险缴费率可解燃眉之急，考虑到经济发展的可持续性和养老金制度的可持续性，政策层面也不得不选择降费。

第一支柱基本养老保险的困境为第三支柱养老保险发展提供了机遇。在基金积累制框架下，与第二支柱养老金计划在覆盖人群上互为补充，第三支柱养老保险的发展恰逢其时。可以在两方面发挥促进劳动生产率增长的优势。一是从劳动力市场角度，根据递延工资理论，第三支柱养老保险账户缴费额体现为劳动报酬，具有直接的激励作用，有助于促进劳动生产率提高。二是通过完善金融体系结构，基金化投资，促进资本市场发展，激励科技创新，为企业家才能充分定价，藉此可提高全要素生产率，全要素生产率已经成为现代经济中劳动生产率增长的主要组成部分。这就是政策层面对第三支柱养老计划发展如此关注之所在。

我们关注到，美国英国毫无疑问地现在将基金积累制的第二、第三支柱的养老保险作为促进资本市场发展以及劳动生产率提高的基本制度安排。从日本和德国的情况看，2001年，有“东京金融大爆炸”之称的日本养老金改革，以及德国“里斯特改革方案”，都把结构化改革、基金化投资视为养老金改革的核心内容，收益逐渐显现。法国和意大利，至今尚未有效地推行结构化改革，经济发展受到政府沉重养老金负担的显著拖累，处于“改不动”境地。总结大国养老金改革的经验教训，世界银行提出了养老金结构化改革的框架，出发点是为第一支柱减压减负；落脚点在于发展第二三支柱；EET税制推动养老金资产积累；汇聚长期资本，发展金融市场。

第二，对规范发展第三支柱养老保险的建议。采用养老金结构化改革总体框架，我国第三支柱养老保险制度改革可以从四个方面着手。一是设立个人账户养老金登记机构，为多层次养老保障体系“N对1”的养老金账户支付机制提供基础保证。二是加大第三支柱养老保险产品税收优惠力度，EET税制引导。三是个人账户透明化运作。建立个人账户查询制度，将企业年金和职业年金缴纳部分放入个人账户统一核算。四是探索做实第一支柱养老保险个人账户，合并到第三支柱养老保险账户。既然都是个人账户，没必要分政府、市场，可以合并在一个账户进行。我国第一支柱基本养老保险个人账户长期存在着“空账”问题，可发行30年期的特别国债加以做实，保守估计，在采取做实账户以及账户合并举措之后，可以在短期内快速积累12万亿元以上的资产，更好地发挥个人账户投资推动长期资本形成、资本市场发展和经济发展的功能。

养老金结构化改革需要财政政策和金融发展政策同时发力，以上我们推荐的正是这样的思路。从目前的情况看，由于是中国银保监会主导，所以更偏重金融发展政策，希望也能够取得较好成效。