本文为《中国金融报告2020：新发展格局下的金融变革》之序言。
2020年，面对新冠肺炎疫情、世界经济陷入深度衰退、国际秩序和国际格局加速演变的“三重冲击”，以习近平同志为核心的党中央观大势、谋大局，统筹推进疫情防控和经济社会发展，交出了一份人民满意、世界瞩目、可载入史册的答卷：率先控制疫情、率先复工复产、率先实现经济增长由负转正，全年GDP增长2.3％，是全球唯一保持正增长的主要经济体；农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽；污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成；金融风险处置取得重要阶段性成果，宏观杠杆率增幅逐季收窄；科技创新取得重大进展，改革向纵深推进，对外开放在逆境中取得新突破；民生改善，社会大局和谐稳定。
未来一个时期，国内外环境的复杂性与不确定性加大，中国金融发展要树立底线思维，加强党对金融工作的领导，紧紧围绕建设具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系这一目标，大力推进金融供给侧结构性改革，切实提升金融服务实体经济能力，维护金融稳定，保障金融安全，充分发挥金融在构建新发展格局中的关键作用。
一、 深化金融改革 维护金融稳定
中国金融改革发展各项工作要继续坚持“稳中求进” 工作总基调，处理好深化金融改革与维护金融稳定的关系；在做好“六稳” 工作，实现“六保” 任务的前提下，围绕金融服务实体经济的痛点难点和堵点断点，推进金融供给侧结构性改革，促进血脉畅通，激发肌体活力，迈好构建新发展格局的第一步。
（一） 深化金融供给侧结构性改革
习近平总书记2019年2月22日发表的有关金融供给侧结构性改革的重要讲话，是中国当前和今后一个时期内金融改革发展的总纲。金融供给侧结构性改革的要义，是通过金融结构的调整，金融产品和金融服务的创新，激发市场主体的活力和创造力，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率，推动经济高质量发展。
推进要素价格市场化改革，是金融供给侧结构性改革的关键抓手，关乎市场能否在资源配置中发挥决定性作用。市场化的利率、汇率、收益率等一系列价格指标，有助于引导市场参与者将金融资源配置到最能发挥效力的领域或用途中去，进而提升实体经济的资源配置效率。进一步看，利率的市场化有利于市场主体将有限的资源配置到效率更好的领域；汇率的市场化有助于我们高效利用国内国际两个市场、两种资源；国债收益率曲线的进一步完善则有助于提升中国金融产品定价的自主性、合理性和科学性。三者都是金融资源配置效率提升的重要支撑。因此，要把健全基准利率和市场化利率体系、完善人民币汇率市场化形成机制、更好发挥国债收益率曲线定价基准作用作为深化金融供给侧结构性改革的“牛鼻子”，以定价机制改革带动市场体系的优化和市场功能的完善，从而畅通国民经济循环，提升资源配置效率。
优化金融体系结构、提升金融服务供给的有效性和针对性，是深化金融供给侧结构性改革的主攻方向。首先，要优化金融市场体系，加强资本市场基础性制度建设，稳步推进股票发行注册制改革，建立常态化退市机制，完善强制退市和主动退市制度，提高上市公司质量。其次，要优化金融机构体系，构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系，大力发展保险、养老金等拥有长期资金来源的金融机构，积极发展信托、证券、基金等非银行金融机构，进而形成商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融等多种业态分工合理，相互补充的金融机构体系。
在金融与科技加速融合发展的新形势下，金融数据资源呈现爆发式增长态势，其在金融发展中的重要性日益凸显。在保障数据安全的前提下提升数据资源的配置效率，也将成为金融供给侧结构性改革的新维度。这包括：加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，推动完善数据流转和价格形成机制，发挥社会数据资源价值；对数据权属进行确认及分类界定，从法治化角度进行数据保护，维护国家、公民的数据安全，调解和规范数据交易活动；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保障各交易主体利益；完善反垄断立法，扎牢制度的笼子，打破数据垄断，促进数据要素有效流动。
（二） 提升金融服务实体经济能力
金融的使命是服务实体经济。构建金融有效支持实体经济的体制机制是中国金融改革发展的迫切任务。
第一，推动不同市场主体公平竞争，大力发展普惠金融。一要加大向中小企业的金融服务供给，支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。二要完善各类企业融资增信支持体系。在此基础上，还可鼓励金融机构在信贷活动中扩大抵押物的范围，并按照企业不同产品的生命周期来确定贷款的期限，以更好地满足各类企业不同的融资需求。三要健全直接融资支持制度。特别是为中小型科技企业的上市、发债等直接融资活动创造更加便利、更加顺畅的体制机制。
第二，围绕碳达峰与碳中和目标，大力发展绿色金融。“十三五”时期，中国成为全球绿色金融的倡导者和引领者，绿色金融蓬勃发展。2020年上半年，中国绿色信贷余额超过11万亿元，位居世界第一；绿色债券的存量规模1.2万亿元，位居世界第二。中国提出碳达峰与碳中和目标，为绿色金融发展带来巨大机遇。为此，需要进一步完善绿色金融体系：一是完善绿色金融标准；二是完善绿色金融激励机制；三是强化碳市场在碳减排和配置绿色金融资源中的作用，发展碳金融产品和碳排放权抵质押融资。
第三，把科技创新置于现代金融体系建设的核心地位，不断提升中国金融科技的发展水平和竞争力。近年来，中国在以人力资本投资为主、研发周期较短的若干金融科技产业领域（如移动支付等） 实现了弯道超车，金融机构数字化转型深入推进，在提高金融服务效率和普惠性方面发挥了重要作用，金融科技整体水平已进入世界前列。但也要看到，中国金融科技发展还存在不少短板，例如基础研发投入不足，关键领域原始创新能力较弱，金融信息基础设施自主可控程度亟待增强，金融标准化建设尚不能适应金融科技大发展的要求，金融科技领域的资本无序扩张与行业垄断问题不容忽视，金融科技监管制度建设仍处于摸着石头过河的探索阶段等。要在防范系统性风险的前提下鼓励金融科技创新，把科技自立自强作为中国金融发展的战略支撑，加强金融科技发展的顶层设计；完善金融科技领域共性基础技术供给体系，实现关键技术自主可控；发挥企业家在金融科技创新中的重要作用，培养具有国际竞争力的青年金融科技人才后备军；加快金融基础设施领域的智能化运用，增强中国金融科技企业在全球的核心竞争力。
（三） 创新完善金融宏观调控
货币政策的功能在于通过调节利率、货币和信用，熨平经济波动，为经济长期增长和创新发展创造稳定的宏观环境。2021年全球新冠肺炎疫情走势依然存在不确定性，世界经济形势仍然复杂严峻，复苏不稳定、不平衡。在晦暗不明的外部环境之中，中国货币政策的主基调是“稳”。只有稳住了经济金融基本盘，才能为金融改革顺利推进创造宽松环境。
第一，按照2020年中央经济工作会议的总体部署，努力保持宏观政策的连续性、稳定性、可持续性。在货币政策操作上，要更加精准有效，注重直达性，不急转弯，把握好稳增长与防风险之间的平衡。要保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义经济增速基本匹配，既为实体经济的复苏和高质量发展提供合理充裕的流动性，又保持宏观杠杆率基本稳定。要用好已有的货币政策直达工具，并根据实体经济需要继续设计新的结构性货币政策工具，以支持小微、民营、涉农等领域企业发展。
第二，加强货币政策与财政政策的协调配合。货币与财政政策协调配合程度的高低直接影响资金配置效率和宏观调控效果。为此，货币与财政两大部门之间要建立多层面的政策沟通协调机制，统筹进行重大政策调整的综合评估和协调，既要避免单项政策各自为政，也要避免政策之间效力相互抵消或过度叠加。同时，要汲取发达经济体财政赤字货币化的教训，在财政部和中国人民银行之间建立“隔离网”，实施独立的央行财务预算管理制度，保持央行资产负债表的健康，维护人民币币值稳定。
第三，继续有效防范重大金融风险，努力实现稳增长与防风险的长期均衡，从更“强” 的监管转向更“好” 的监管。一是精准处置重点领域金融风险，多渠道补充中小银行资本金，积极稳妥化解地方政府债务风险。二是加强薄弱环节金融监管制度建设，消除监管空白，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任，形成风险处置合力。三是强化综合监管，突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则，补齐监管制度短板。四是建立健全金融消费者保护基本制度。
二、统筹金融开放与金融安全
在双循环新发展格局中，金融高水平双向开放更加重要且急迫，是内外两个市场统筹和内外两个循环相互促进的必然要求和必要保障。金融开放加速推进，使得金融稳定和金融安全面临的不确定性更大。金融安全是国家安全的重要组成部分，统筹金融开放与金融安全是构建双循环新发展格局的基本遵循。金融开放并不必然引致金融安全冲击，但要行稳致远，稳中求进。中国要在经济金融决策自主性、货币稳定、金融基础设施安全、数据安全等方面进行有效部署，维护金融安全。
（一） 更加重视金融高水平双向开放
2018年以来，中国先后推出了一系列重大的金融开放举措，金融开放呈现加速推进的状态。一是基本取消银行、证券、基金、期货、人身保险以及评级机构等领域的外资持股比例限制；二是实质扩大外资金融机构业务范围；三是着力提高资本市场双向开放互动水平；四是探索实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。
加快构建新发展格局要求进一步扩大金融高水平双向开放。在国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，为了进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，金融开放是必然要求。虽然在全球新冠肺炎疫情肆虐和个别国家试图“硬脱钩” 背景下，全球产业链加快重构，国内部分高科技企业面临冲击，但全球经济一体化和内外市场互动持续深化仍是不可逆转的历史潮流。只有实施更大范围的金融开放，实现更深层次的内外市场互动，才能加快构建新发展格局，并通过国际循环提升国内大循环的效率和水平，改善中国生产要素质量和配置水平，推动经济高质量发展。
（二） 切实保障国家金融安全
金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全，是关系到中国经济社会发展全局和现代化国家建设的战略性考量。金融安全是在国家主权基础之上货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定，以保障资金顺畅融通、市场平稳运行和资源有效配置的动态均衡。一般地，金融安全涉及金融政策主权、国家货币稳定、金融基础设施、市场体系稳定、金融数据安全以及国际金融治理等领域。这些领域是中国在国内国际双循环相互促进以及金融开放加快推进过程中所需要重点关注的。
2005年以来，中国以人民币汇率形成机制为代表的改革为金融政策主权、币值稳定以及国际金融治理等领域的安全问题提供了重要的支撑。迄今为止，中国已建立以市场供求为基础的管理浮动汇率制度，且市场供求的作用持续上升。十多年来，人民币整体处于稳步升值状态，是2008年国际金融危机以来二十国集团中最为强势的货币之一。2015年人民币进入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，并成为其中第三大货币。2019年特朗普政府违背评判标准将中国贴上“汇率操纵国”标签，仅数月后就悄然取消。这些事件表明中国金融开放取得积极进展，同时金融安全得到了更为扎实的保障。
（三） 把握金融安全的重点领域
在双循环新发展格局构建中，金融开放更加深入，外部不确定性也在增强，统筹金融开放与金融安全将面临更多挑战。
一是金融基础设施安全。以支付清算为代表的全球金融基础设施仍是一个以美元为核心的系统。通过SWIFT报文信息以及CHIPS美元支付清算系统，美国政府可以通盘掌握国际资金调拨与流动状况。更为重要的是，美国可以通过各种类型的金融制裁将所谓各类“实体” 纳入名目繁多的“清单” 之中，要求美国或他国的机构及个人不得与被制裁“实体” 发生交易，部分制裁还直接禁止相关“实体” 使用美元结算系统。这本质上就是对一国金融基础设施安全的挑战。自2015年起，美国致力于构建一个更加现代化的支付清算体系，其本质目标是进一步强化其在全球金融基础设施的地位。
二是币值稳定与资本项目开放。2020年8月，美联储实行了“平均通胀目标制”，通过跨期、超调和平均的思维来实现经济增长。平均通胀目标制将使得美国非常规宽松政策持续时间更长，美元指数不确定性更高，国际资本流动更加不稳定。包括人民币在内的“外围” 经济体，将承担美联储政策调整、美元指数波动和国际资本流动变化的主要成本，人民币币值稳定、国家金融安全以及双循环发展格局的外部冲击将十分严峻。人民币币值稳定与金融开放，特别是资本项目开放进程紧密相关。一直以来，中国金融开放整体采用循序渐进、稳步推进的策略，同时还保留必要的资本项目管制，这保证了人民币币值的稳定以及人民币资产的安全。金融开放涉及金融服务业的开放，同时也涉及资本项目开放，这两个方面是紧密关联但又需要区别对待的。如果资本项目完全自由化，那么国际资本流动就更加自由，也更加考验金融管理当局应对风险的能力。更为本质的是，这与中国是否要取消资本项目管制这一“最后防火墙” 直接相关。虽然更加开放、更加多元、更加市场化的金融系统具有内在的风险缓释能力，但在一个不平等、不均衡和不稳定的美元本位国际货币体系之中，特别是中美博弈日益深化的情形下，“最后防火墙” 不能轻言取消。过往经验表明，资本项目开放大多是一个不可逆的过程，它对中国金融安全的潜在影响需要得到更加全面系统的评估。
三是数据安全。数据是未来金融体系最核心的资产，数据也是未来金融国际竞争力的核心，谁占有数据谁可能就具有主导权。数字化系统具有更强的要素集聚功能、跨界网络效应以及“赢者通吃” 效应，这就使得数据采集、存储、分析和应用等的安全从技术层面提高到国家层面。这是数字化时代给我们带来的新课题、新挑战，但也可能是中国金融竞争力弯道超车的新机遇。
四是谨防内外风险与安全因素共振。新发展格局中的金融安全必定是内外统筹的金融安全。进入新发展阶段，应重点防范内外风险与安全因素共振引发系统性金融风险或全局性金融安全问题。习近平总书记强调， “防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。金融开放、金融稳定和金融安全的有效统筹是构建新发展格局的应有之义。中国金融开放的基本逻辑是以中国国情为基础，以开放推动改革为目标，同时充分考虑到中国金融市场的承受能力，并与中国金融监管能力相匹配，避免为追求开放而开放，最终实现金融改革开放促进国内经济发展的目的。金融安全是更高程度上的金融稳定，是主权维度下的金融稳定。我们既要推进高水平金融开放，又要坚守金融安全底线。金融稳定是金融安全的基础，金融安全是国家安全的重要组成部分，把握好金融改革、金融稳定与金融安全的平衡，对于构建双循环新发展格局至关重要。
在世界百年未有之大变局加速演进，中国经济发展进入新阶段的关键时期，加强党对金融工作的集中统一领导是推动金融高质量发展、服务新发展格局的组织保障。必须深刻认识党对金融工作领导的理论逻辑，遵循金融发展规律，完善党对金融工作领导的实现机制，确保金融改革发展保持正确方向，促进经济和金融良性循环、均衡发展。