在中华民族伟大复兴战略全局及世界百年未有之大变局背景下，双循环新发展格局的提出是内部面临经济转型、外部面临复杂环境的主动战略安排。本文从微观、中观、宏观三方面视角详细阐述落实双循环新发展格局存在的“堵点”，提出加快完善科技和产业创新体制机制，增强双循环新发展格局的产业支撑作用；充分发挥产业链集群的载体作用，确保产业链和供应链安全稳定；加快培育大型流通主体，建设现代流通体系；金融更好地为实体经济服务，脱虚向实等政策建议。
本文节选自《双循环新发展格局的逻辑阐释、“堵点”及实践路径》（发表于2021年第6期《甘肃社会科学》）。
双循环新发展格局“堵点”
双循环新发展格局的形成不是一蹴而就的，仍需解决消除短板、改革体制、创新供给、降低成本等诸多“堵点”，具体表现在以下几点。
❏ 微观层面
1. 从生产角度看，产业链和供应链对外依存度较高，企业创新技术缺乏，存在创新短板突出问题
当前我国虽然已是“世界工厂”，建立了全世界最全面的产业门类，但制造业仍然“大而不强”，关键技术上仍存在“卡脖子”问题。以往我国生产部门依靠低成本劳动力优势参与国际分工和产品低价优势已经随着我国人口红利逐渐消失、老龄化趋势加剧、劳动力成本上升等因素而不断减弱。同时，长期靠购进国外先进设备、模仿其技术的方式来改进创新技术，虽一定时期内有利于提升工业化水平，但从长期来看，关键核心技术仍掌握在发达国家手中，在大国对外贸易实践中，发达国家对我国关键核心技术的出口设置了各种显性和隐性壁垒。核心技术水平的缺乏也使我国许多区域和厂商生产出的产品和提供的服务存在同质性问题，高附加值、高端供给的结构性短缺等问题也较为严重。
2. 从消费角度看，中等收入群体规模有待提升，其有效消费需求有待进一步释放
其一，虽然，从规模上来说，我国中等收入群体规模庞大，但总体来看这一群体的占比仍有待提升。低收入群体虽然有强烈的改善生活需求，但是形不成有效需求。其二，中等收入群体的消费需求更加多元化，但消费需求难以得到有效释放，不利于我国消费结构的优化升级。其三，中等收入群体的消费需求被“挤出”。作为我国中等收入群体的刚性需求，随着房价的快速上涨，中等收入群体对未来支出缺乏稳定预期，为应对未来的风险和不确定性，居民储蓄动机增加、消费意愿降低。其四，消费者权益保护的法律法规不完善，导致在现有法律制度下，消费者权益保护难度大、成本高，居民消费意愿的大环境有待进一步改善。
3. 从分配角度看，居民收入差距仍有待改善
我国收入分配领域存在的问题从宏观上来看主要体现为收入分配格局不合理，政府、企业和居民在初始收入分配中比重不合理，居民劳动报酬在初次收入分配中所占比例偏低。从微观角度来看，主要体现在城乡、地区、行业收入之间差距过大和分配不公问题。产生这一后果的主要原因有:其一，政府、企业和居民间缺乏合理的利益分配机制，劳动者在收入分配的博弈中时常处于劣势。其二，在价值规律作用下，地区之间、城乡之间生产力和要素禀赋发展不平衡等因素的影响，在市场优胜劣汰下产生的经济两极分化的结果。其三，税收调整政策不到位，城乡二元经济结构以及个人所得税综合征管体系不够完善等因素影响收入分配结果，不利于财政转移支付作用的有效发挥。其四，社会上存在的寻租、腐败等违法违规行为也会影响收入分配公平。
4. 从流通角度看，流通和物流基础设施条件有待改进、成本费用仍可进一步降低
畅通的流通体系是实现要素和商品区域自由流动及合理高效配置的前提，流通体系主要包括商品流通和要素流通，具体来看:从商品流通角度，虽然近年来我国物流快速发展，但商品物流费用成本仍较高，具有可压缩的空间。同时，在流通和物流基础设施来看，区域和城乡间差距较大。中西部地区流通和物流基础设施快速发展，但仍有进一步完善的潜力。农村地区基础设施虽有所改善，但仍存在城乡基础设施发展不平衡、配送网点不足、交通枢纽和道路等有待健全等问题，大部分物流只送到乡镇一级，亟须解决商品流通的“最后一公里”问题；从要素流通角度来说，我国存在许多区域间的隐性成本，资源和要素的优化配置受阻，不利于经济高效、高质量运行。
❏ 中观层面
1. 金融发展脱离实体经济的实际，高杠杆陷阱仍需破除
金融和经济既相互矛盾、又相互统一。总体来看，近年来我国金融市场发展规模不断壮大，金融产业对实体经济的支持持续向好，但我国金融深化改革的同时伴随着金融自由化，再加上金融深化不足等因素的影响，导致金融和实体经济的发展出现了一定程度的背离。具体表现为:其一，影子银行规模和数量快速增加，实体经济部门特别是中小企业面临资金短缺、经营困难、融资方式渠道单一等难题，相当多实体企业尚未找到新的转型投资和发展方向，导致资本市场总量规模不足，资本市场服务实体经济发展的“催化剂”作用受限。其二，金融市场发展不均，有效创新不足，资本无序扩张以及金融体制机制改革不到位等弊端，导致金融杠杆率上升，影响金融资源配置的效率，推升实体经济部门的融资成本。其三，当前，我国金融创新快速发展，但混业经营模式和分业监管政策之间存在一定的矛盾，部分领域的监管规则不一致，导致有些商业银行突破了对资产负债表的监管限制，继续采用多种方式扩大表外业务规模，造成金融机构间的套利行为，降低了资金利用效率，资金“脱实向虚”问题严重。
2. 地方政府债务规模特别是地方隐性债务规模不断膨胀，已经成为中国未来经济发展的“灰犀牛”
分税制改革后，我国地方政府财权事权不统一，特别是，随着城镇化政策的不断推进以及地方政府官员GDP政绩考核等因素的影响，地方政府具有不断扩张地方政府债务的主观动机。同时，地方融资平台管理不规范，地方政府债务管理机制、风险预警机制和信息披露机制的不完善，为地方政府隐性或显性担保提供了可乘之机。一旦发生实质性风险，地方政府债务特别是隐性债务其所形成的风险有可能会通过金融等渠道引发金融风险和实体经济风险等一系列连锁反应，如何从源头上加大对投资需求的控制也是畅通国内国际双循环所需关注的重点之一。
3. 部分城市房地产泡沫化程度较高，结构性分化较为凸显，房企资金压力较大
房地产行业具有广泛的上下游产业链，房地产市场的稳定发展不仅关系民生，而且影响投资和消费。前些年，我国房地产市场较为火爆，在国家和地方积极出台各项调控政策之后，我国商品房销售热度和增速明显回落，但是，房地产市场结构分化较为明显，一二线城市价格仍未出现实质性调整，仍然可能存在较为显著的泡沫，而三四线城市则存在库存不断累积的风险。新冠肺炎疫情发生之后，部分房地产企业业绩水平较差，随着疫情稳定，房企销售有所回温，但我国商品房总体增速较为缓慢，在监管形势不断严格特别是融资监管新规出台后，房地产企业在面对去库存压力的同时还要面对不断扩大的资金链压力，进一步压缩了房地产行业的高盈利水平，破产清算的企业数量不断增加，行业降杠杆等风险因素已开始显现。在多重压力下，为顺利实现双循环新发展格局，房地产企业如何通过多种方式调整资金流、缓解资金压力、降低房地产行业的泡沫将是重点之一。
❏ 宏观层面
1. 从政策角度看，应重视把握货币政策的力度和节奏
从外部环境来看，有些西方发达国家受国内经济低迷叠加新冠疫情控制等因素影响，已无力在货币政策上加强协调。从国内环境来看，通过货币政策改革，人民币汇率比以往更加灵活，但与此同时，我国货币政策改革也存在利率市场化改革不到位、存在货币套利空间、货币政策的可预期性及平滑性有待提升等因素，创新金融方式的出现使许多机构打着金融创新之名行“庞氏骗局”之实，增加了金融监管套利。在世界局势日趋复杂背景下，如何把握好货币政策的力度和节奏，扩大人民币离岸金融业务、减少经济活动对美元的依赖，提升境外吸纳资金及有效管理投放能力是我们需要关注的课题之一。
2. 从要素角度看，资源需求量不断上升、宏观经济运行成本较高
其一，近年来，我国资源需求量不断上升，但土地和水资源存在硬约束，导致人力资源、物流成本、生态环境成本的提高、资源利用率有待提升等问题。其二，在政策偏宽松的条件下，经济活动中存在社会融资高与有效投资低的偏离，信用利差小与信用债券利率高的偏离。其三，受我国经济体制不完善，劳动力市场和生产要素市场运行有待提升，再加上土地和资本市场不健全等因素的影响，我国国有企业投资成本高昂，经济建设中增量资本产出比过高、政府性或政策性资源流失和浪费严重。公共服务和社会治理的成本日益提升，并且具有重大的刚性。其四，从区域角度看，要素和资源仍主要集中在东部地区，中西部地区受经济发展水平等因素影响，金融资源的配置水平仍有待提高，应积极引导金融要素在各地区的自由流动，提高区域协调水平。从城乡角度来看，虽然城镇化政策不断推进以及户籍制度不断完善，有效提升了农村经济发展水平，促进了农村和城市的资源流动。但城乡资源双向流动机制的不平衡没有得到根本改善，区域间要素流动受阻。同时，受要素禀赋和经济发展水平差异的影响，我国一些地区对短视行为实行保护主义，导致区域间要素流动的隐性成本增加，城乡资源双向流动机制受限。
3. 从制度角度看，相关制度尚不完善，其弊端有待进一步消除
从财政体制角度来说，财政转移支付制度、社会保障制度和税收制度仍有待完善，财政信息制度不够公开，财政透明度缺乏法律体系的支撑和保障，财政预算的执行力度有待进一步加强。从经济发展角度，市场规则不够完善，部分行政部门差别化对待市场主体、政企权责不清、市场信用相对缺乏、地方保护主义尚未完全消除等问题仍然存在。从区域发展角度，区域间以及农村和城市之间资源和基础设施之间的制度性机制仍有待健全。从金融风险防控角度看，存在金融机构合规和风控目标、抗风险能力、资金补充等机制仍不够完善等问题。从司法体制角度来看，司法体制机制有很多设置不合理的地方，我国现行司法体制中出现了司法行政化，司法地方化等问题，为司法腐败提供了温床。从公司治理来看，有些企业存在领导职能划分不清，领导权利过于集中，权利约束相对不足，用人制度缺乏活力，用人体制不完善等弊端。
4. 从法治角度看，法制建设滞后，法制不健全，执法水平有待提升
改革开放以来，我国法治建设快速发展，取得了实质性成果，规范化程度不断加深，但仍存在以下问题:其一，部分地方政府在行政立法过程中片面追求速度和数量的做法会导致一些行政立法的质量和可操作性低下，还有些地方政府在实施法规时带有一定的地方保护主义和行业利益色彩，影响了法律的独立和公正。虽然我国法律法规数量较多，但仍存在配套实施细则和具体措施不足，可操作性差、质量低、实施效果差等桎梏。其二，立法机关对立法活动的协调和调查不够，新旧法律间内容以及和其他产业政策间存在一定冲突，影响法律的整体和谐。
促进双循环新发展格局顺利实施的相关建议
双循环新发展格局的顺利实施事关我国经济中长期发展，为取得更大的成绩，我们应重点从以下几个方面着力。
❏ 微观层面
1. 从生产角度看，加快完善科技和产业创新体制机制，增强产业支撑作用，为双循环新发展格局提供创新动力
提高产业链和供应链水平，实现产业链和供应链的多元化，是“十四五”期间中国经济发展的重点之一，也是推动中国经济高质量发展的必由之路。受疫情的影响，全球产业链和供应链一度中断，这也暴露出我国产业发展中长期存在的薄弱环节和产业供应链安全问题。未来，应继续发挥国家体制优势和产业链分工比较优势，深化产业创新体制改革，提高产业基础能力和产业链水平，创造新增长点；搭建关键技术创新转化平台，努力突破技术难题。优化产业政策，培育壮大新兴产业，培育新兴产业链，提高科技成果转化率，建立产业基本能力评价体系；加大与发展中国家的分工与合作，加快核心技术突破，抢占新技术制高点和国际产业链高端空白；提高人才培养、科研和社会需求的契合性，构建产学研结合的自主创新体系，着力解决人才培养供给与产业需求的结构性矛盾。
2. 从消费角度看，进一步扩大内需，发挥消费市场潜力，为双循环新发展格局提供市场支持
充分发挥我国超大规模消费市场优势，努力挖掘中等收入群体的消费潜力，不断提升服务水平，开发更为多样性的产品满足消费者的个性化需求；加强国内外产品和服务的供求匹配，进一步降低国内生产经营成本、流通成本和制度成本，让更多优质产品和服务在市场机制的引导下既促进企业生产，又能满足国内消费需求；拓展数字技术应用场景，大力发展数字经济，促进新型商业业态和服务场景的发展，充分挖掘具有中国特色的国内市场需求。多措施大力促进消费数字化转型，支持新消费形态和领域的有效供给，进一步激发全社会消费活力，为内部流通提供发展动力和市场基础；互联网的快速发展为促进消费下沉提供了技术支持，三四线城市和农村已成为扩大内需的重要来源，应发展城乡消费市场，促进城乡均衡发展，充分挖掘三四线城市和农村地区的消费潜力。
3. 从分配角度看，完善再分配机制、社会保障、转移支付和税收制度，提高居民可支配收入水平
坚持按劳分配原则，完善收入分配格局，提高劳动报酬在初次分配中的比重，优化收入分配结构；建立健全我国社会保障体系和财政转移制度，加强税收和转移支付的规范性和准确性，处理好效率与公平的关系。进一步扩大我国中等收入群体规模，提升其收入水平，缩小居民收入分配差距；逐步实现城乡公共服务均等化，在东、中、西部地区建立合理的产业转移机制，加大户籍制度改革力度。
4. 从流通角度看，提升流通效率，建设现代流通体系
提高资源配置能力，充分发挥市场这只看不见的手在资源配置中的作用，出台一系列政策，积极引导各种要素合理有序流动。同时，要促进流通，提高流通效率，关键是要形成综合运输体系，满足高效流通的需要；完善现代流通体系，建立健全生产要素市场化配置的体制机制，优化政府与市场的合作与分工。同时，在构建现代流通体系的过程中，既要鼓励发展新技术、新业态、新模式，又要考虑流通体制完善过程中可能出现的社会问题。比如，新冠肺炎疫情防控期间，餐饮企业利用互联网发展外卖，积极探索非接触式配送、无人车配送、自动售货机等智能化服务。一方面，为消费者提供了更加便捷、安全的服务；另一方面，也导致大量小型便利店倒闭，员工失去生活来源。
❏ 中观层面
1. 金融更好地为实体经济服务，脱虚向实
首先，加强对金融机构的监督，确保国家各项政策、要求、法律法规的有效实施，把支持实体经济高质量发展，防止财政资金由实转虚作为制定和实施各项财政政策的出发点和落脚点，协调宏观金融政策与国家经济战略和国家产业政策，确保财政资金安全，确保金融机构业务安全、健康、高质量发展。其次，金融机构要回归本源，关注自身业务，防止金融由实向虚。继续深化金融供给侧结构性改革，畅通金融和实体经济流通，把握产业转型升级方向，加快我国经济社会数字化转型，不断推进产业创新和产业融合。再次，加强信息技术与传统基础设施的融合，依靠创新驱动推动制造业发展，创新数字经济新业态、新模式，加快以5G、物联网等为代表的新型基础设施建设。
2. 防范化解地方政府债务风险，特别是隐形债务风险
其一，建立健全地方隐性债务全流程的法律约束体系，科学合理界定地方隐性债务，并定期对各级地方隐性债务进行统计，成立专门的地方隐性债务管理和风险监管部门。其二，深化中央与地方政府权责体制改革，转变地方政府职能，以法律手段为主、行政手段作为补充，细化各级政府财政责任，匹配地方政府的财权和事权责任，减少地方政府的财政压力。其三，严格地方政府性债务资金的支出范围，强化地方政府责任意识和风险管理意识。完善评价机制和激励机制，提高绩效考核效率，合理发挥绩效评价对地方政府性资金使用和管理的引导和激励作用，从根本上遏制地方官员举债的主观动机。其四，严格规范发债程序，规范地方政府举债融资行为、加强地方政府债务资金管理，优化转移支付制度，统筹将地方政府隐性债务统一纳入预算管理，各地应根据自身情况编制符合自身条件的政府债务预算表。其五，加强对地方隐性债务风险监管，剥离融资平台公司的政府融资职能，努力尽快建立融资平台公司市场化运作模式，以市场化原则，推动地方融资平台转型。健全地方隐性债务的信息披露机制，完善地方政府评级机制，积极拓宽信用评级机构来源，加强信息披露。建立科学有效的债务机制风险治理和预警体系，规范市场秩序，完善地方政府隐性债务监管机制，实现不同层次金融稳定协调机制的协调。加强审计，提高地方债务透明度。
作者：夏诗园，中华人民共和国审计署审计科研所；郑联盛，中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员